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Dossier - Le financement de l’éducation

Enjeux présents et futurs du financement de l’enseignement supérieur

Un aperçu des tendances mondiales
Present and future challenges in higher education funding
An overview of global trends.
Retos presentes y futuros de la financiación de la enseñanza superior. Un vistazo sobre las tendencias mundiales
Maria Luisa Machado Cerdeira
p. 45-56

Résumés

Cet article présente les fondements théoriques de la théorie du capital humain, qui fait de l’éducation un investissement productif au service du développement économique des pays. La mondialisation exacerbe cette pression sur les systèmes éducatifs. L’auteure expose les raisons qui ont poussé les États à encourager le partage du financement de l’éducation avec le secteur privé. En s’appuyant sur l’exemple du Portugal, elle montre que ce partage, qui s’appuie à la fois sur le développement d’un enseignement privé et sur le recours aux contributions des familles dans l’enseignement public, en particulier dans l’enseignement supérieur, est susceptible d’accentuer les inégalités sociales.

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Texte intégral

1Au cours des dernières décennies, les systèmes d’enseignement supérieur ont connu d’importants changements, en acquérant une centralité plus forte et en devenant des éléments d’affirmation de stratégies nationales sur le marché mondial. La mondialisation économique a accru la concurrence internationale et le besoin d’investir dans les nouvelles technologies. L’enseignement supérieur joue un rôle crucial dans ce contexte.

2Selon l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE, 2008), les contributions de l’enseignement supérieur à l’économie comprennent la formation du capital humain (éducation), la construction des bases de connaissance (recherche et développement), la diffusion et la mise en valeur des connaissances (interaction surtout grâce aux échanges avec les utilisateurs), la conservation des connaissances (stockage et transmission intergénérationnelle).

3Dans la plupart des pays occidentaux, les gouvernements ont assuré la responsabilité principale de financer les universités (Ziderman et Albrecht, 1995), jusqu’aux années 1980. Ils considéraient le financement comme relevant de leur sphère de responsabilité sociale et économique, puisqu’il fallait former les cadres nécessaires aux activités économiques, tout en assurant l’équité et l’accès à l’enseignement supérieur.

4Cependant, d’importants changements sont survenus au long des dernières décennies. Les gouvernements ont réduit leur investissement dans l’enseignement supérieur (souvent en raison de difficultés budgétaires ou d’un choix idéologique en matière d’intervention de l’État dans l’éducation). La dépendance à l’égard des fonds publics s’est amoindrie ; les sources de financement se sont diversifiées ; l’allocation des ressources s’effectue en fonction des résultats. Nous présentons brièvement quelques-unes des tendances mondiales touchant la politique de financement de l’enseignement supérieur, avant de conclure sur une remarque au sujet du Portugal.

Le contexte actuel

5Depuis les années 1960, le concept de capital humain, qui soulignait la contribution de l’éducation au développement économique, a acquis progressivement une place déterminante au centre des politiques éducatives. L’augmentation des dépenses publiques consacrées à l’enseignement supérieur était justifiée par les avantages que celui-ci apportait à l’ensemble de l’économie. Vers la fin des années 1970, malgré la tension entre le financement public de l’enseignement supérieur et les forces du marché, des politiques favorisant le financement public ont été adoptées dans la plupart des pays.

6À l’époque, les économistes européens et américains s’opposaient, notamment en ce qui concernait le rôle des droits de scolarité. La notion de « partage des coûts », fut introduite par Harris en 1964, qui prévoyait que la participation du privé aux coûts de l’enseignement supérieur dépasserait celle du public dans les années 1970.

7L’intervention massive de l’État dans le financement des établissements d’enseignement supérieur était principalement destinée à accroître l’accès au premier cycle et les budgets des universités étaient principalement financés en fonction du nombre d’étudiants inscrits dans les programmes de formation initiale.

8Cependant, dès 1962, Milton Friedman avait critiqué le principe d’un financement exclusif de l’enseignement supérieur par le gouvernement, en soutenant qu’il ne constituait pas un « bien collectif ». Ce concept économique implique la non rivalité (un bien peut être consommé par un nombre illimité de consommateurs sans nuire à d’autres) et la non exclusivité de la consommation (quand il n’est pas possible de limiter sa consommation, permettant à tous ou à un grand nombre de bénéficier de ce bien), caractéristiques qui ne s’appliquaient pas à l’enseignement supérieur. Ainsi, les économistes néolibéraux soutiennent que le gouvernement doit encourager la consommation privée de ce type de biens, car les avantages que les étudiants retirent de l’enseignement supérieur dépassent de beaucoup les bénéfices qu’en tire la société.

9Cette approche a été critiquée par certains auteurs, qui considèrent qu’elle renforce une logique purement économique et qu’elle sous-estime les avantages sociaux de l’éducation et de l’enseignement supérieur. Selon Bienefeld et Almqvist (2004, p. 429) :

  • 1  Les traductions des citations sont de l’auteur du présent article. (NdlR)

tandis que, traditionnellement, l’enseignement supérieur est reconnu comme un droit humain et un bien public (UNESCO, 1998), maintenant, plus que jamais, il est reconnu comme un levier de la croissance économique nationale et de la compétitivité des économies nationales1.

10Eicher et Chevaillier (2002, p. 74) considèrent, quant à eux, que les bénéfices privés de l’éducation existent et sont notamment :

un revenu plus élevé et un statut social, une plus grande efficacité de la consommation, une meilleure santé, une efficacité politique accrue et un meilleur accès et compréhension de la culture, de la science et de la technologie.

11En même temps, ils soutiennent l’existence d’externalités, qui profitent à l’ensemble de la société, comme :

la contribution de l’évolution des connaissances à la croissance économique et l’augmentation de la flexibilité des marchés du travail à la transmission de l’alphabétisation, des valeurs esthétiques et culturelles et une participation politique plus efficace.

12L’existence d’externalités justifie une intervention substantielle du gouvernement dans le financement de l’enseignement supérieur, mais on peut s’interroger sur un meilleur partage entre financement public et privé.

13Cette nouvelle façon d’envisager les politiques de financement de l’enseignement supérieur, avec une plus grande implication du financement privé et la diversification des sources de financement, a constitué un changement important pour certains pays de l’Europe de l’Ouest, alors que pour d’autres pays, qui avaient déjà une certaine tradition de participation du financement privé, comme c’était le cas en Australie, au Royaume-Uni ou aux États-Unis, cela n’a fait que renforcer la tendance existante.

14À leur tour, les gouvernements des pays en développement ont élaboré des politiques qui donnaient corps à l’idée que l’enseignement supérieur est un investissement, apportant des rendements publics et privés, mais qu’il n’était pas nécessairement prioritaire dans le contexte des besoins sociaux (Banque mondiale, 1986). On en a conclu que les politiques devaient être changées et que les dépenses publiques d’éducation devaient, avant tout, cibler les niveaux d’enseignement présentant les taux de rendement les plus élevés (c’est à dire l’éducation de base), tout en développant pour l’enseignement supérieur un système de prêts aux étudiants allant de pair avec un système sélectif de bourses d’études. Parallèlement, on encourageait une décentralisation de la gestion publique de l’enseignement avec le développement d’écoles privées ou d’écoles entretenues par les municipalités.

15En 2002, dans le rapport Construire les sociétés du savoir : Nouveaux défis pour l’enseignement supérieur, la Banque mondiale change sa position et préconise une nouvelle politique pour les pays en développement. D’après le rapport Enseignement supérieur pour la société de la connaissance de l’OCDE (2008, 233) :

L’enseignement supérieur crée des externalités éducationnelles au bénéfice de l’ensemble de la société, sous la forme de croissance économique, de cohésion sociale et de valeurs de citoyenneté et, de ce fait, devrait être financé sur fonds publics, au moins partiellement. Mais cela ne signifie pas que l’État doive supporter la majeure partie des coûts, car ces externalités peuvent être limitées par rapport aux bénéfices privés de l’enseignement supérieur.

16Le processus de mondialisation économique explique que les systèmes d’enseignement supérieur acquièrent une importance croissante dans les stratégies nationales dans le but de se différencier sur le marché mondial. La mondialisation économique accroît la concurrence internationale et la nécessité d’investir dans les nouvelles technologies, ce qui rend crucial le rôle de l’enseignement supérieur. Dans les pays développés, tout comme dans les pays émergents, la demande d’enseignement supérieur est de plus en plus forte. Selon l’Unesco (2009), il y avait un peu plus de 40 millions d’étudiants de l’enseignement supérieur dans le monde en 1975 et plus de 150 millions en 2010.

17La mondialisation a également favorisé la croissance du nombre d’étudiants poursuivant leurs études à l’étranger. D’après certaines estimations (Altbach, P. G., Reisberg L., Rumble L., 2009), le nombre d’étudiants à l’étranger va évoluer d’environ 2,5 millions à l’heure actuelle à près de 7 millions en 2020. La mobilité internationale des étudiants résulte de deux tendances différentes :

  • le mouvement des étudiants d’Asie vers les États-Unis, l’Europe de l’Ouest et l’Australie (grâce à la simplification des procédures de visas et des conditions d’immigration afin d’attirer des étudiants étrangers et d’assurer le maintien de la compétitivité économique et des bénéfices financiers ainsi, grâce à l’inscription d’un grand nombre d’étudiants étrangers, qui paient des droits de scolarité plus élevés que les ressortissants) ;

  • de nombreux programmes encourageant la mobilité dans l’Union européenne.

18L’enseignement supérieur a connu une massification dans les pays industrialisés et le taux brut de scolarisation a également augmenté rapidement dans les pays en développement et dans les pays émergents (voir graphique 1).

19Cependant, l’expansion du système d’enseignement supérieur ne se produit pas selon le même modèle dans toutes les régions du monde, notamment en ce qui concerne le partage entre enseignement public et privé. En Europe, la répartition public/privé des effectifs étudiants demeure relativement stable entre 1998 et 2011 et oscille autour de 70 % dans le public et 30 % dans le privé.

20En Asie et en Amérique latine, on assiste à un processus inverse. L’expansion de l’enseignement supérieur repose sur la croissance de l’enseignement supérieur privé, avec d’importantes conséquences en ce qui concerne l’accessibilité pour l’ensemble des pays d’Amérique latine (voir graphique 2).

21L’avenir de l’éducation et de l’enseignement supérieur doit également prendre en compte le vieillissement de la population dans de nombreux pays européens mais également dans certains pays d’Asie membres de l’OCDE (comme la Corée et le Japon). Dans ces pays, le poids des dépenses de santé et du système de retraite est de plus en plus élevé, et, par conséquent, les ressources allouées à l’enseignement supérieur peuvent reculer dans l’échelle des priorités.

22L’éducation tout au long de la vie est également un sujet central dans les pays industrialisés et dans les pays en voie de développement et/ou émergents (par exemple, en Chine, l’un des principaux enjeux actuels est de dépasser le faible niveau moyen d’études de la population active), ce qui se traduira certainement par l’augmentation de la fréquentation des établissements d’enseignement supérieur dans le cadre de la formation continue, avec l’accès de nouveaux publics plus âgés.

23Une publication récente de l’OCDE (2013) nous renseigne sur la part de la population ayant obtenu un diplôme de l’enseignement supérieur. Pour la cohorte des 25-34 ans, la moyenne des pays de l’OCDE (2011) est de 37 % de jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, la Corée du Sud étant le pays qui affiche la valeur la plus élevée avec 63 %. Parmi les autres pays au-dessus de cette moyenne figurent également les pays anglo-saxons et européens.

24En dépit de la forte croissance et de la massification de l’enseignement supérieur dans le monde entier au cours des dernières années du XXe siècle, il est prévu que la moitié de la croissance de l’enseignement supérieur dans les deux prochaines décennies aura lieu dans les pays dits émergents, en particulier en Chine et en Inde, où le taux de scolarisation dans l’enseignement supérieur de la classe d’âge des 25-34 ans n’est actuellement que de 22 % et 10 %, respectivement. Il est donc attendu une forte croissance et expansion du système (Altbach, 2009).

Les tendances internationales et le cas du Portugal

25Les tendances internationales, en ce qui concerne le financement de l’enseignement supérieur, sont au partage des coûts entre public et privé dans la mesure où une fréquentation de l’enseignement supérieur plus élevée requiert également plus de ressources. Très souvent, les budgets publics ne suffisent pas et l’idée d’un partage des coûts s’est imposée, dans les termes définis par Johnstone (2004, p. 1) :

  • 2  Citation traduite par nos soins.

[…] le transfert des coûts plus élevés de l’éducation, à la charge exclusivement ou presque exclusivement du gouvernement ou des contribuables, vers une certaine contribution financière des parents et/ou des étudiants, que ce soit sous la forme de droits de scolarité ou de « frais d’utilisation » pour couvrir les coûts qui relevaient autrefois de l’état ou des établissements)2.

26Cette diminution de la part des fonds publics dans le financement de l’enseignement supérieur est nettement perceptible lorsqu’on analyse l’évolution du poids des dépenses publiques dans le budget des établissements publics d’enseignement supérieur de 1995 à 2010, selon les données de l’OCDE. Le graphique 3 montre cette évolution pour les pays de l’OCDE et de l’Union européenne et met en évidence les cas de la France, du Royaume-Uni, des Pays-Bas et du Portugal.

27On observe en particulier que la France enregistre une légère baisse de la part du financement public, qui passe de 85,3 % en 1995 à 81,9 % en 2010, tandis que les Pays-Bas, le Portugal et, en particulier, le Royaume-Uni, montrent des réductions plus significatives. Le cas le plus extrême est le Royaume-Uni, où le financement public passe de 80 % à 25 %. Au Portugal, la part du financement public décroit également fortement, de 97 % à 69 % entre 1995 et 2010. Ce pays constitue l’exemple même d’une forte privatisation du financement de l’enseignement supérieur, obtenue au moyen d’une hausse des droits de scolarité que les étudiants et leurs familles doivent payer.

28Au Portugal, après la démocratisation politique qui fit suite à la Révolution des Œillets, le 25 avril 1974, la fréquentation de l’enseignement supérieur a augmenté (taux brut de scolarisation de 10,9 % en 1981 contre 53,8 % en 2010) et la qualification de la population s’est renforcée, un nombre croissant de personnes obtenant des diplômes de l’enseignement supérieur. Entre 1994 et 2010, le nombre de diplômés a plus que doublé.

29Malgré l’augmentation significative de la fréquentation scolaire, le niveau de qualification de la population portugaise demeure assez faible : en 2012, environ 68 % de la population âgée de plus de 15 ans avait une qualification égale ou inférieure à la fin de l’enseignement secondaire inférieur (9 ans de scolarité). La population ayant obtenu un diplôme supérieur est passée de 521 100 à environ 1 302 700, soit une augmentation de 150 %.

30En ce qui concerne le modèle de financement de l’enseignement supérieur public, le Portugal a eu un parcours plus proche du modèle anglo-saxon (avec l’introduction des droits de scolarité et la diminution progressive du financement public) que du modèle suivi en Europe continentale, où la part du financement privé dans les établissements d’enseignement supérieur publics est beaucoup moins perceptible.

31Cette privatisation rapide du financement des établissements d’enseignement supérieur publics est notamment due à la modification du montant des droits de scolarité, introduite par la loi nº 37/2003 (l’introduction des droits de scolarité a eu lieu en 1992 et 1994), et, également, à la diminution progressive du financement par le budget de l’État. Les revenus générés par les droits de scolarité représentent actuellement une part considérable des ressources des institutions publiques.

32Tandis que les revenus provenant des droits de scolarité sont en croissance, l’allocation de moyens aux universités et écoles polytechniques a diminué très fortement. Dans ce contexte de fort désinvestissement et de diminution des ressources des établissements d’enseignement supérieur, il n’est pas surprenant que le récent rapport du Fonds monétaire international (FMI, Portugal, Repenser l’État – Les options sélectionnées pour réformer les dépenses, janvier 2013), en analysant ce sous-système, ne propose que l’augmentation des droits de scolarité, sans mentionner la réduction des crédits budgétaires (FMI, 2013, p. 63).

33En réalité, la situation est devenue si « austère » que le FMI reconnaît, implicitement, qu’il sera pratiquement impossible de réduire le financement public. En outre, les experts du FMI reconnaissent que le Portugal doit continuer à élargir son accès à l’enseignement supérieur.

Quelques considérations finales

34La mondialisation est un processus lié à une interdépendance mondiale accrue, à l’usage croissant des technologies dans la production, facilitant et favorisant les communications et les relations transocéaniques et transnationales grâce à une circulation massive, réelle et virtuelle, des personnes et des marchandises.

35Dans ce contexte, il est intéressant de réfléchir aux enjeux et aux problèmes rencontrés par les systèmes d’enseignement supérieur à l’échelle planétaire, étant donné que dans les pays occidentaux tout comme dans d’autres pays, développés ou émergents, l’enseignement supérieur est de plus en plus perçu comme un levier de compétitivité pour les économies. Dans un livre publié récemment par la Banque mondiale, Altbach et Salmi (2011, p. 1) affirmaient :

  • 3  Citation traduite par nos soins.

La contribution positive de l’enseignement supérieur est de plus en plus reconnue, ne se limitant pas aux pays à revenu intermédiaire et aux pays avancés, mais s’appliquant également aux pays à faible revenu. L’enseignement supérieur peut aider ces pays à devenir plus compétitifs au niveau mondial, en développant une main-d’œuvre productive, flexible et qualifiée et en créant, appliquant et diffusant de nouvelles idées et technologies3.

36Cependant, comment concilier la nécessité d’accroître les qualifications de la population et les contraintes du financement public de l’enseignement supérieur, tout en ciblant la qualité de la gestion des établissements d’enseignement supérieur ?

37Ces tensions engendrent un grand nombre de difficultés pour les décideurs et les gestionnaires des établissements d’enseignement supérieur. L’enseignement supérieur est confronté à plusieurs problèmes : l’insuffisance du financement dans le contexte d’une évolution de l’« État-providence » vers un système plus libéral ; l’incapacité à s’adapter au processus émergent de massification ; le manque d’expérience et d’« expertise » pour faire face à un scénario de réduction du nombre des étudiants.

38Les enjeux de la gestion de l’enseignement supérieur subissent également des modifications importantes : l’émergence de nouveaux « fournisseurs » de programmes de formation ; l’émergence de nouveaux établissements d’enseignement postsecondaire ; le développement de nouvelles façons d’apprendre (l’enseignement virtuel et à distance) ; la concurrence pour obtenir des fonds publics et d’autres sources de revenus ; un changement du profil de la population étudiante, existante et émergente.

39Pour que les établissements d’enseignement supérieur puissent planifier leur travail et répondre aux attentes de la société, il serait important de disposer d’un scénario prospectif en ce qui concerne notamment : 1) la définition du niveau de financement public disponible à terme (par exemple, définir un budget de l’enseignement supérieur correspondant à un pourcentage défini du PIB, des formules de calcul du financement des établissements et des contrats de programme pluriannuels leur permettant de planifier et de mettre en œuvre leurs plans stratégiques) ; 2) les options de politique de financement (à terme), en tenant compte des établissements à financement public et privé, des étudiants (bourses, prêts, action sociale directe) et de la taille du système public et privé ; 3) le défi d’un accroissement de la qualité (qualification du personnel enseignant et des chercheurs de niveau avancé, conditions attractives et aidant à retenir professeurs et chercheurs) ; 4) la nécessité d’un système d’évaluation pour l’amélioration continue de la qualité et l’accréditation, assurant le respect des exigences pour la reconnaissance officielle des programmes et des institutions.

40En ce qui concerne plus précisément le Portugal, nous pouvons souligner le fort investissement dans la qualification de la population portugaise poursuivi au cours des dernières décennies, qui a également impliqué l’emploi d’un large éventail de ressources, avec une augmentation progressive de la part du PIB allouée à ce secteur. Cette croissance impressionnante de l’enseignement supérieur a été réalisée grâce au cofinancement des étudiants et de leurs familles. Les revenus générés par les droits de scolarité représentent aujourd’hui une part importante des ressources des établissements d’enseignement supérieur, tandis que le budget de l’État a connu une réduction significative ces dernières années (Cerdeira, 2009).

41La proposition récemment présentée par les instances internationales (FMI) d’augmenter les droits de scolarité, qui n’a pas encore été adoptée par le gouvernement portugais, pourrait représenter un processus dangereux, entraînant une « élitisation » croissante de l’accès à l’enseignement supérieur, et un examen attentif et critique des conséquences possibles d’une telle décision mérite d’être conduit.

42L’austérité, à laquelle le pays est soumis, a conduit de nombreux étudiants et leurs familles à avoir du mal à payer les droits de scolarité et les autres frais. Le décrochage étudiant peut s’aggraver à tout instant, mettant en péril la durabilité du système d’enseignement supérieur lui-même.

43Les coupes budgétaires des années 2011 et 2012 (23 % de l’ensemble des dépenses du secteur de l’éducation, soit 1 936 millions d’euros) se sont encore aggravées en 2013 et sont d’une telle ampleur que l’avenir de l’éducation est en péril et, par conséquent, celui du Portugal, en l’empêchant de faire face aux enjeux du développement et de l’amélioration des conditions sociales et économiques de sa population d’une manière soutenue et durable.

44Nous conclurons en disant que le Portugal a déjà parcouru un long chemin pour atteindre ce niveau d’accès à l’enseignement supérieur. Cependant, nous sommes encore à mi-parcours et le risque de régression n’est pas écarté.

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Notes

1  Les traductions des citations sont de l’auteur du présent article. (NdlR)

2  Citation traduite par nos soins.

3  Citation traduite par nos soins.

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Pour citer cet article

Référence papier

Maria Luisa Machado Cerdeira, « Enjeux présents et futurs du financement de l’enseignement supérieur », Revue internationale d’éducation de Sèvres, 65 | 2014, 45-56.

Référence électronique

Maria Luisa Machado Cerdeira, « Enjeux présents et futurs du financement de l’enseignement supérieur », Revue internationale d’éducation de Sèvres [En ligne], 65 | avril 2014, mis en ligne le 15 avril 2016, consulté le 23 octobre 2017. URL : http://ries.revues.org/3678 ; DOI : 10.4000/ries.3678

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Auteur

Maria Luisa Machado Cerdeira

Luisa Cerdeira, docteure en sciences de l’éducation, est professeure auxiliaire, Institut de l’éducation, Université de Lisbonne et membre du groupe de recherche « Politiques d’éducation et formation » (UIDEF). Elle préside également (2012-2015) le Forum sur la gestion de l’enseignement supérieur dans les pays et régions de langue portugaise (FORGES).

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